建筑工程造价鉴定机构选择若干问题探讨
    ——审计报告不能作为建筑工程造价结算的鉴定依据

   在司法实践中，对建筑工程造价鉴定机构的选择问题存在一定的争议，现对这一论题提出个人粗浅看法，以就教于同仁：
  

    一、作为证据的鉴定结论必须由具有相应资质的法定鉴定机构作出
    我国《民事诉讼法》第72条规定：“人民法院对专门性问题认为需要鉴定的，应当交由法定鉴定部门鉴定；没有法定鉴定部门的，由人民法院指定的鉴定部门鉴定。鉴定部门及其指定的鉴定人有权了解进行鉴定所需要的案件材料，必要时可以询问当事人、证人。”可见，在审理建筑工程造价纠纷过程中，在当事人对工程造价有争议，且对工程造价的鉴定部门事先没有约定，事后又没有达成一致意见的情况下，人民法院应当交由法定鉴定部门鉴定。只有在没有法定鉴定部门的情况下，才由人民法院指定的鉴定部门鉴定。建设部发布的《建设工程施工发包与承包价格管理暂行规定》（建标[1999]1号文）第25条规定：“甲乙双方对建设工程施工合同执行过程中的工程价格争议，可通过下列办法解决：（一）双方协商确定；（二）按合同条款约定的办法提请调解；（三）向有关仲裁机构申请仲裁或向人民法院起诉。在争议处理中，涉及工程价格鉴定的，由工程所在地工程价格管理机构或法院指定的工程工程造价管理机构负责。”最高人民法院民事审判庭在《湖南省金帆经济发展公司与长沙市建筑安装工程、长沙市天心区城市建设开发公司工程款纠纷上诉案——关于如何确认鉴定机构的资格及工程造价的取费标准问题》（注：1）中指出，尚未取得工程造价鉴定主体资格的机构所出具的鉴定书不具有证据效力，不能作为工程造价的依据。
   

    二、关于建筑工程造价管理权限划分
    建国以来，工程造价管理工作一直由主管基建的综合管理部门负责。1996年7月12日广东省建委《关于加强我省工程造价管理工作的通知》[粤建定字（1996年102号）]文件重申，做好工程造价管理工作是各级建设行政主管部门的主要职责。建设部门具有工程建设（概）预算定额、费用定额（取费标准）及材料设备预算价格等工程造价计价依据的制订和管理职能。要求各级建设行政主管部门切实履行政府赋予的工程造价管理职能，进一步加强对工程造价的管理，对建设单位、施工单位、设计单位和为工程建设服务的中介单位的工程造价计价行为和组织活动，必须纳入建设行政主管部门统一管理范畴。
    1998年6月10日广东省人民政府颁发的《广东省建设工程造价管理规定》（于1998年7月1日施行）第3条规定，省、市、县建设行政部门负责本辖区工程造价管理工作，具体业务由各级工程造价主管机构（下称造价机构）负责。1999年建设部发布的《建设工程施工发包与承包价格管理暂行规定》（建标[1999]1号文）第4条规定，国务院建设行政主管部门归口管理全国工程价格。各省、自治区、直辖市建设行政主管部门工程造价管理机构负责本地区工程价格的管理工作。国务院有关部门的工程造价管理机构负责本专业范围内的工程价格管理工作。第21条规定，工程造价管理机构对工程竣工结算负有监督职责。国有和集体投资工程项目的竣工结算，应按有关规定报经工程造价管理机构审定，工程造价管理机构有权抽查工程竣工结算。
   《广东省建设工程造价管理规定》第16条规定，竣工工程结算按下列规定审核：（一）中央委托省管的建设工程和省属建设工程，由省造价机构或其委托市造价机构审核；（二）市属建设工程，由市造价机构或其委托县造价机构审核；（三）县属建设工程，由县造价机构审核；（四）上述建设工程中的专业工程可委托相应的行政主管部门的造价机构进行审核；（五）除上述规定外的建设工程的竣工工程结算审核，由投资者自行决定。第18条规定，经造价机构审核的工程结算可作为调解、处理工程造价纠纷的依据。未按规定报经审核的工程结算文件，不得作为工程决算的依据。
2000年广东省人民政府以粤[2000]25号对上述规定进行了修改，第16条修改为：“凡有财政性资金投入的建设项目，其竣工工程结算由建设项目同级财政部门审核；其他建设项目竣工工程结算按下列规定审核：（一）中央委托省管的建设工程和省属建设工程，由省造价机构或其委托市造价机构审核；（二）市属建设工程，由市造价机构或其委托县造价机构审核；（三）县属建设工程，由县造价机构审核；（四）上述建设工程中的专业工程可委托相应的行政主管部门的造价机构进行审核；（五）除上述规定外的建设工程的竣工工程结算审核，由投资者自行决定。第18条修改为，按第十六条规定审核的工程结算可作为调解、处理工程造价纠纷的依据。未按第十六条规定报经审核的工程结算文件，不得作为工程决算的依据。”
   深圳市于2000年3月3日通过了《深圳市政府投资项目管理条例》（于2000年7月1日施行），对政府投资项目（指利用市本级预算内资金、土地开发基金以及其他财政性资金所进行的固定资产投资建设项目，该规定中有关政府投资项目的概念与粤[2000]25号文件中所指的财政性资金投入的建设项目是一致的）的工程结算和竣工决算应当由市投资审计机构审核。
从以上规定可见，关于建设工程造价管理权限的划分，特别是对建设工程造价结算审核权限的划分，经历了两个发展阶段，即在2000年7月1日以前所有工程的造价管理工作都由建设行政部门负责，具体业务由建设行政部门的造价机构负责，对深圳市而言，由深圳市建设局所属的深圳市建设工程造价管理站负责。在2000年7月1日以后除政府投资项目（也可称为财政性资金投资项目）以外的其他项目的工程结算审核工作仍由建设行政部门负责，而政府投资项目的工程结算审核则由财政部门负责，在深圳市则由政府投资项目审计中心负责。

    三、审计机关出具的审计意见书不能直接作为工程结算的依据
    中国人民大学王利民教授在《关于工程款的鉴定问题》一文中，对“关于审计机关的审计意见不能作为确定工程款的直接依据”问题，作了精辟的分析，“根据我国审计法第2条，审计机关是代表国家对各级政府、国有金融机构和企业事业组织的财务收支或者财务收支的真实、合法和效益依法进行审计监督。审计法第20条规定：‘审计机构对国有企业的资产、负债、损益，进行审计监督。’可见，审计监督主要是对国有资产是否造成了损失，国家机关和国有企事业单位是否违反了财经纪律等问题进行监督。对于违反财政收支规定的行为，审计机关有权予以处罚、制止、责令改正，如果发现交易双方恶意串通损害国家利益的，审计机关如发现此类问题并在审计结论中作出了认定，该认定的事实也可以作为确定合同无效的因素加以考虑。但严格的说，审计监督在性质上只是一种行政监督，作为行政机关的审计机关一般不能对工程款的计算、确定作出决定。因为有关工程款问题涉及到当事人双方的合意，应当由当事人按照协议来解决。即使在工程款发生争议以后，需要对工程款进行鉴定的也应当由专门的鉴定机构以及建设管理部门来确定，而不能由审计机关来解决工程款问题，否则，也明显不符合审计机关的职责。”
   “审计机关的审计意见即使涉及到工程款，也不能以此作为定案的主要证据，因为一方面审计机关本身不能够确定工程款，审计机关也无权解决工程款的纠纷。另一方面，审计机关代表国家对国有企业进行监督，但对于国有企业与另一当事人所从事的交易关系，在性质上是一种典型的民事关系，审计机关不能直接干预这种民事关系。如果审计机关有权确定工程款并应当以其确定的意见代替当事人之间的合同规定，显然不妥，因为这种干预实际上是依审计机关确定的价格来代替当事人的定价，这不仅超越了审计机关的职权，而且和市场经济的要求是背道而驰的。尤其是双方当事人的纠纷意见提交到法院，有关工程款的争议应当由法院来最终确定，审计意见可以作为一种证据使用，成为法院定案的参考，但不能将该意见作为定案的主要依据。”（注：2）可见，作为行政监督方式的审计，其在性质、职能和目的上与工程结算均不相同，不能互相代替，更不能强加于另一方。审计机关对工程造价结算只有监督权，并没有决定权，正如，“人大”享有法律实施的监督权，但“人大”并不能代替法院“判案”一样，“人大”的监督意见不能代替法院的判决书，审计机关的审计意见书不能代替工程造价审核意见书，审计机关出具的审计意见书不能直接作为工程结算的依据。

    四、社会中介机构从事工程造价咨询活动必须具备相应的资质
    从1993年开始，造价咨询机构的设立实行资质许可制度，从事工程造价咨询必须持有相应的资质。1993年9月17日发布的《深圳市工程造价咨询服务机构资质管理办法》（注：3）、1996年3月6日建设部发布的《工程造价咨询单位资质管理办法（试行）》、1996年7月8日发布的《广东省实施<工程造价咨询单位资质管理办法(试行)>细则》（注：4）、广东省政府1998年6月10日发布的《广东省建设工程造价管理规定》（注：5）、建设部1999年发布的《建设工程施工发包与承包价格管理暂行规定》（注：6）及建设部2000年1月25日发布的《工程造价咨询单位管理办法》（注：7）的有关规定，均明确规定从事建设工程造价咨询服务的机构必须具备工程造价咨询资格，否则，不能从事建设工程造价结算咨询工作。因此，不具备上述资格的中介机构所作的审计报告显然不能作为结算依据，因其违反了证据的合法性原则，故不具备证据效力（注：8）。因此，法院或当事人协议委托的工程造价鉴定机构必须具备《工程造价资质证书》，否则，其所作出的造价结算报告不具备证据效力。

    五、结论及建议
    我们建议人民法院在处理建设工程造价纠纷过程中，对于建筑工程造价结算问题应按不同时间段、不同项目性质分情况处理：
    1、对于当事人对工程结算审核机构有约定的，只要约定不违反强制性规定，应当按约定办理。
    2、对于当事人对工程结算审核机构没有约定的，在诉讼期间又达不成一致意见的，由法院指定法定的鉴定部门。对于2000年以后的建设项目应根据项目性质分别委托不同的鉴定机构进行鉴定：对于财政性投资项目的审核指定深圳市政府工程审计中心进行审核鉴定，对于其他项目的审核则委托深圳市建设工程造价管理站进行审核鉴定。
    3、对于2000年以前的审核意见的效力的认定，应以深圳市建设工程造价管理站的审核意见为准，其他单方委托的未经深圳市建设工程造价管理站认可的报告均应重新委托相应的审核机构进行重新审核。
    4、审计局的审计意见书不能作为工程结算的依据，不能作为定案的依据。
    5、不具备建设工程造价咨询资质的中介机构的审核意见不能作为结算依据。
    因工程结算的结果直接影响当事人的利益，建议贵院尽快制订相应的审判指导意见，以维护法律的尊严。

  注：
  1、最高人民法院《民事审判指导与参考》2000年第1卷，第245页
  2、中国人民大学民商事法律科学研究中心、最高人民法院《人民司法》编辑部，《判解研究》，2001年第1辑，第64-65页。
  3、《深圳市工程造价咨询服务机构资质管理办法》第5条规定：造价咨询机构的设立实行资质许可制度。
  4、《广东省实施<工程造价咨询单位资质管理办法(试行)>细则》第10条规定：凡从事工程造价咨询业务和兼承工程造价咨询业务的有关单位，必须经工程造价咨询单位资质管理部门进行资质审批，取得《工程造价咨询单位资质证书》，并取得工商营业执照后，方可从事工程造价咨询业务。第29条规定：工程造价咨询单位承担业务时，应当出示《工程造价咨询单位资质证书》。无《工程造价咨询单位资质证书》或擅自越级承担业务的，其所提出的咨询工作报告（结论、成果），不得作为拨款依据等合法使用。
  5、 《广东省建设工程造价管理规定》第13条规定：建设工程结算，由有编制资格的单位按预算定额，费用定额，工程单位估价表，工程所在地的价格或调整系数，工程类别以及招标文件、承发包合同、施工图、施工组织设计方案、会审记录、开工报告、隐蔽验收记录、工程进度表、子目换算和抽料（筋）表、设计变更资料、现场签证和竣工图等进行编制。
  6、 《建设工程施工发包与承包价格管理暂行规定》第23条规定，负责工程价格计价、审价的工程造价咨询机构和执业专业人员必须持有工程造价咨询单位资质证书和造价工程师注册证书或概预算人员从业资格证书。并在经办的工程造价文件上注明单位名称、执业人员的姓名和证书号码。
  7、 《工程造价咨询单位管理办法》第20条规定，工程造价咨询单位应当在资质证书核定的范围内承接工程造价咨询业务。禁止超越资质等级和资质证书核定的范围承接工程造价咨询业务。
  8、 最高人民法院 《民事审判指导与参考》2000年第1卷 《湖南省金帆经济发展公司与长沙市建筑安装工程公司、长沙市天心区城市建设开发公司工程款纠纷上诉案——关于如何确认鉴定机构的资格及工程造价的取费标准问题》。

（本站原创作品：作者——广东卓建律师事务所 张斌律师）